报告编译 | 英国财政部（HM Treasury）发布的《加密货币未来的金融服务监管制度》

2023年02月12日

编者按

2023年2月，英国财政部（HM Treasury）发布《加密货币未来的金融服务监管制度》报告（以下简称《报告》）。《报告》认为加密货币市场的发展速度在不断加快，其复杂性也大大增加，但与任何新兴技术一样，这也带来了风险和机会，加密货币市场持续动荡凸显了这种风险，因此，政府清晰、有效、及时的监管非常有必要。《报告》探索了英国当局如何促使加密货币市场能够如同传统证券市场一样，提供完善的市场运营模式，拥有保护消费者合法权益的能力。现对《报告》主要内容进行摘编，供参考。

加密货币的概述

英国金融服务监管法案将“加密货币”作以下定义：“加密货币”指加密担保的价值或合同权利的数字表示，其可以通过电子方式传输、存储或交易，还可以使用支持数据记录或存储数据的技术。

近年，加密货币的使用已经演变成一个复杂且快速发展的生态系统，以多样化的活动和商业模式为特色，每一种都为投资者带来不同程度的收益和风险。英国政府支持在适当监管下的技术创新，这些加密货币相关创新只有在有效且适当的金融服务监管体系中才能带来可持续的经济效益。英国政府认为加密货币的使用应遵循其他类似金融服务活动的规则，且与其风险相称，同时利用其技术背后的潜在利益。这样的规则会使加密货币市场参与者对监管抱有信心，同时促使投资者长期投资于英国，继而刺激该行业的增长和创新。

作为一种新投资资产，加密货币及其底层技术具有很大的潜力，将会颠覆传统金融体系。除此之外，加密货币市场的波动性明显超过了许多传统金融资产，尤其是大型加密货币交易所FTX破产事件，这些类似事件暴露了市场商业模式不合适、流动性和期限不匹配、杠杆的广泛使用等问题。

加密货币现有的监管格局

英国政府以一套核心原则为指导设计监管框架，即：“相同的风险，监管结果相同”、“与风险成比例的监管”、“敏捷和灵活”。根据这些原则，英国财政部打算继续采取分阶段方式来进行监管，根据风险和机会最大化进行优先排序。

某些加密货币可能属于现有FSMA（Financial Services and Markets Act 2000，2000年金融服务市场法案）监管范围，其原因是因为它符合“特定投资”的定义。例如，类似于股票、债券或其他证券的证券代币，这也是RAO（Financial Services and Markets Act 2000 (Regulated Activities) Order 2001，2000年金融服务和市场法案）中所定义的“特定投资”。加密货币行业的复杂性和激增的新商业模式给政策制定者和监管机构带来了挑战。“一刀切”监管方式不太适用于所有类型的加密货币公司。

在2020年1月，英国在颁布了MLR（Money Laundering, Terrorist Financing and Transfer of Funds (Information on the

Payer) Regulations，洗钱、恐怖分子融资和资金转移（付款人信息）条例）修正案后，FCA（Financial Conduct Authority，金融行为监管局）成为加密货币市场的监管机构，要求从业者现有加密货币业务必须注册并遵守MLR，从而控制加密货币市场的洗钱和恐怖主义融资风险。英国财政部希望加密货币从业者与类似的传统金融服务活动一样遵守FSMA下金融犯罪标准和规则，因为FSMA中金融犯罪规定比MLR中规定范围更广，包括反贿赂和腐败、欺诈和金融犯罪等方面。此外，目前加密货币业务中部分由MLR授权，另一部分由FSMA授权，涉及多个当事人的案件可能会产生更为复杂的纠纷，因此英国财政部和FCA都倾向于在长期发展中形成单一授权流程，以便给企业和消费者提供简便的流程和透明的监管。

加密货币的监管施行

对于加密货币的发行和信息披露，政府建议采取与证券类似的方法，允许在受监管的加密货币交易所进行交易。而加密货币交易所与传统金融市场基础设施相比目前仍处于相对早期发展阶段。大多数司法管辖区都将运营加密货币交易所或提供类似交易所服务的人定义为加密货币服务提供商（Crypto Asset Service Provider，简称CASP），其将受到一系列约束，包括授权许可规则、审慎原则、运营弹性原则和消费者保护。

与传统金融市场一样，加密货币中介机构也在其生态系统中起着重要作用。FSB（Financial Stability Board，金融稳定委员会）重点关注了这些中介活动可能产生的一些利益冲突风险、信贷风险和流动性风险。大多数司法管辖区通常是通过调整证券立法将这些中介活动纳入监管范围。

托管也是加密货币服务的关键，其在概念上类似于传统金融服务，为投资者提供访问和安全存储，然而与传统金融服务不同的是，加密货币的托管信息通常被记录在DLT（Distributed Ledger Technology，分布式账本技术）上，托管人通常持有一个“私钥”允许访问和使用加密货币，他们可以使用一系列技术来保护资产和“私钥”，例如冷（离线）存储或热（在线）钱包，他们还可以在区块链网络之外进行链外交易。因此加密货币的数字特征意味着其在运作方面不同于传统金融托管，其交易不可逆转性意味着防止未经授权的“私钥”访问尤为重要。目前英国并没有加密货币托管制度，英国法律委员会正在进行此项工作，探索是否需要调整法律以适应数字资产，考虑了不同托管安排可能产生的法律义务。当局也在考虑托管人的责任标准，同时也在探讨采取按比例的方式，在发生不在托管人责任范围内的故障或黑客攻击时，不需要托管人负全责任。