法律与金融研究中心（Law & Finance Research Center）由北京前沿金融监管科技研究院与浙江大学国际联合商学院（ZIBS）合作运营，聚焦研究法律与金融交叉领域中的基础性、前沿性问题的专业学术平台，旨在充分融合学术、行业机构、监管等领域资源，在法律与金融交叉领域开展一系列有深度、有行业影响力的研究活动，并为学院相关领域的教学研究提供支持的智库平台。
要点
金融基础设施发展需要密切关注国际监管动态，夯实相关法律基础，完善风险管理框架，增强应对风险的韧性，提升技术系统的独立性，保障体系安全高效运行。
作者 | 法律与金融研究中心课题组
来源 |《中国外汇》2025年第8期
金融基础设施（Financial Market Infrastructure，FMI）是为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排，是金融市场稳健高效运行的基础性保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视金融基础设施建设与发展工作，多次作出重要指示。2024年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上指出要建立健全自主可控安全高效的金融基础设施体系，为我国金融基础设施的未来发展指明了方向。当前外部环境变化带来的不利影响加深，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线，成为金融工作的重中之重。如何推动建立健全自主可控安全高效的金融基础设施体系，推进金融高质量发展成为重要议题。2008年国际金融危机以来，国际金融基础设施规则体系逐步建立和完善，监管改革不断深化，跨市场互联互通不断加深，科技创新与绿色可持续发展为金融基础设施发展注入新动力。2012年，国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布《金融市场基础设施原则》（PFMI），将金融市场基础设施定义为介于参与者之间为金融交易提供各种服务的多边系统，也包括系统的运营者，具体有5类：支付系统（PS）、中央证券托管系统（CSD）、证券结算系统（SSS）、中央对手方（CCP）和交易报告库（TR）。趋势一：全球金融基础设施规则体系逐步建立与完善，监管改革不断深化回顾和反思国际金融危机，监管机构发现市场不透明，尤其是场外衍生品市场不透明，是危机蔓延的重要因素。在这一背景下，金融基础设施的功能与重要性在更多层面得到认可，成为金融风险管理的重要抓手。作为金融市场的枢纽，金融基础设施自身风险及规则体系也受到关注，各司法辖区内的相应规则完善程度显著提高，专门针对金融基础设施监管的法律陆续推出。2012年，CPSS和IOSCO联合发布的PFMI包含24项原则要求，为安全高效的金融基础设施提供了最低要求。之后，金融稳定理事会（FSB）不断补充完善标准，诸如在提高中央对手方韧性以及恢复与处置（Recover&Resolution）的资源使用等方面设定了新标准。2022年，支付与市场基础设施委员会（CPMI，前身为CPSS）和IOSCO发布PMFI适用在稳定币安排中的相关细则。FSB在监督和推动PFMI在全球范围内的实施方面不断发挥核心作用，确保PFMI在全球不同司法管辖区有效应用，增强了全球金融市场的稳定性和安全性。此外，关于二十国集团（G20）成员国落实PFMI的评估结果也在持续更新。各经济体专项立法陆续出台。2010年，美国出台的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》重点关注了有关中央对手方清算以及交易报告库建设。2012年，欧盟发布《欧洲市场基础设施监管》（Emir）。2015年，瑞士颁布首部金融基础设施专门法律《瑞士金融市场基础设施法》及配套细则，为瑞士金融基础设施的稳健运行提供了法律基础。2015年，新加坡金融管理局通过《金融基础设施监管标准》，将金融基础设施的规则修补到新加坡《证券期货法》中。澳大利亚参议院于2024年8月22日通过《2024年财政法修正案（金融市场基础设施和其他措施）法案》，强调金融基础设施的处置、监管合作加强以及可持续的披露要求等。重视场外市场风险管理及提高市场透明度成为国际监管改革的重要方向之一。2009年G20匹兹堡峰会达成共识，一方面要求符合条件的标准化场外合约通过受监管的中央对手方统一进行清算，另一方面要求非中央对手方的清算场外衍生品（NCCDS）保证金框架不断明晰和一致。从机构发展特点看，交易报告库建设的作用凸显。自2020年以来，几乎所有FSB成员都有全面的场外衍生品交易报告要求，80%以上的新交易需要向交易报告库或类似交易报告库的实体报告。这一措施有助于提高市场的透明度和监管水平。2021年12月，FSB将中证报价列入交易报告库名单，交易报告库的建设和监管不断完善。在支付领域，欧洲银行管理局加强了反洗钱相关要求，如对虚拟国际银行账号（Virtual IBAN）潜在风险的讨论和防范措施不断趋于明朗。趋势二：科技创新成为驱动金融基础设施变革的重要力量从金融基础设施发展历史看，技术驱动是重要力量。最早证券存管系统的诞生是由于簿记技术使得实物证券存管被取代，进而实现证券转移的即时性和自动化，消除了人工数券、物理质押、保管、运输、保险和内部安全成本，大大提高了证券交易过户效率。金融基础设施不断尝试运用新技术，金融科技（Fintech）与金融基础设施发展呈现出加速融合的趋势。一是提升风险监测与分析能力。大数据、人工智能（AI）、区块链等技术的创新应用，通过提升风险识别与评估的精度、实现实时监测与预警、优化风险控制与合规管理，显著增强了金融基础设施的稳健性。例如，新加坡交易所（SGX）将大数据分析深度融入市场监管与风险控制环节，通过对实时报价、订单流、成交信息以及来自第三方数据提供商的宏观经济指标进行整合分析，构建出多维度的市场画像。当市场中出现异常订单行为、价格剧烈波动或特定板块的成交量突然暴增时，新加坡交易所的风险监测系统能在早期阶段识别潜在异常。二是优化运营效率。金融基础设施通过实时化数据分析、自动化决策、智能化合规与去中心化账本技术，从繁冗的传统流程中解放出来，实现成本更低、速度更高、韧性更强的运行模式。这不仅有助于提升市场流动性、提高资金使用效率，也为客户体验、风险控制与监管实践的优化创造了良好条件。例如，美国证券存托与清算公司（DTCC）开发了基于以太坊的证券登记与托管平台，该平台利用智能合约实现证券发行、转让与托管的自动化流程，减少了手工操作和中介环节，提升了交易记录的透明性与不可篡改性。三是提升市场服务能力。通过深度整合人工智能、大数据、区块链等技术，可以有效帮助金融基础设施更加深入洞察市场需求，为客户提供更加个性化、智能化的服务，优化客户体验，拓展客户覆盖面，提升服务效率。例如，芝加哥商品交易所集团（CME Group）通过大数据分析，深入了解客户的交易行为与需求，优化产品设计与服务提供，开发出更符合市场需求的合约，提升了客户满意度与市场参与度。趋势三：金融基础设施在推动可持续发展方面发挥更加关键的作用在全球可持续金融领域不断达成共识的基础上，金融基础设施在可持续金融产品发行、交易、清算、风险评估、信息披露标准制定以及环境、社会与治理（ESG）评级等方面持续赋能，支撑可持续发展领域政策精准落实，体现了金融基础设施支持可持续发展的独特功能。在创新融资渠道方面，金融基础设施助力开发多样化的可持续金融产品，通过专业的金融基础设施保障发行、交易等环节的规范运行，为可持续发展项目提供新的融资途径，吸引更多社会资本投入应对气候变化、资源保护等领域。例如，欧洲泛欧交易所（Euronext）推出ESG债券交易平台，支持绿色债券、社会债券和可持续发展债券的发行和交易。该交易所提供透明的ESG披露标准，为中小企业进入绿色金融领域提供便利，已成为欧洲主要的可持续债券交易中心之一。在欧盟碳排放交易体系（EU ETS）建立初期，该交易所提供标准化、透明化的交易平台以及透明的价格发现机制，增强流动性。EU ETS自2005年启动，2023年实现了历史性的16.5%减排，排放量较2005年下降约47.6%。再如，2023年，德国交易所集团下的欧洲能源交易所（EEX）推出全球首个基于市场的绿色氢气价格指数HYDRIX指数，为新兴市场提供早期价格信号。在信息披露方面，各大交易所积极落实披露要求，如所有在伦敦证券交易所（LSE）的上市公司从2025年开始需遵循气候相关财务信息披露工作组（TCFD）的披露要求，披露气候风险、水资源压力等核心议题。此外，数字化与可持续发展紧密结合，如欧洲清算银行使用Greenomy解决方案筛选其经济活动是否符合《欧盟分类法》（EU Taxonomy），并实现年度可持续金融报告目标。全球经济一体化进程中，各国金融市场联系日益紧密，投资者的跨境投资需求不断增长。为满足这一需求，各国打破资本流动壁垒，促进国际金融市场交流合作，金融基础设施互联互通机制应运而生。互联互通打破地域限制，吸引更多参与者和资金进入市场，使交易更活跃，资产价格更能准确反映价值，如跨境股票、债券等市场的互联互通促进了资金在不同市场间的流动。不同国家和地区的企业能在更广泛范围内进行融资，投资者有更多投资选择，资金可流向更具效率和潜力的领域。金融基础设施互联互通成为显著趋势，不同金融要素市场之间的连接和数据共享将成为可能，以促进信息流通和资源优化配置。例如，2014年11月17日启动的沪港股票市场交易互联互通机制试点（以下简称沪港通），开启了内地与香港证券市场通过金融基础设施连接的新模式，推动了两地资本市场融合发展。银行间市场清算所股份有限公司（以下简称上海清算所）与香港交易所（HKEX）在债券市场互联互通方面进行合作探索，促进了区域内金融市场的融合发展。美国芝加哥商品交易所与欧洲洲际交易所（ICE）通过合作为跨境衍生品交易提供清算服务，有效管理了交易双方的信用风险。征信机构间建立信息共享机制，可以更全面地评估借款人的信用风险，如欧洲的征信机构通过欧洲征信协会（AECR）等平台进行数据交换和合作，提高了信贷市场的透明度和效率。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）框架等国际经贸合作机制推动了各成员国金融基础设施的互联互通，特别是规则、规制、管理、标准等制度型互联互通。随着互联互通的深化，分布式账本技术（如区块链）被用于跨境支付和清算，提高交易速度、降低成本、增强透明度。监管机构利用大数据和人工智能来加强跨境金融监管合作，识别和管理潜在风险。尽管全球金融基础设施不断完善和发展，但仍面临诸多挑战，包括国际地缘政治冲突、金融科技广泛应用带来的技术风险以及互联互通加剧可能引发的风险外溢。未来金融基础设施需要持续关注相关风险因素，制定应急处置预案，提升技术安全和自主可控水平，增强自身韧性，不断加强区域金融合作，提升合规管理和自律水平，推动稳健可持续发展。为深入了解我国金融基础设施发展面临的挑战与机遇，笔者围绕金融基础设施与金融安全、金融基础设施助力实体经济发展、金融基础设施互联互通、金融基础设施数据安全管理、金融基础设施科技创新、金融基础设施赋能绿色可持续发展等议题，对29家金融基础设施、监管及市场参与机构进行实地调研。调研结果如下。监管方面，受访机构表示，维护国家金融安全、防范金融风险，以及打击违法违规金融活动、规范金融行为是对金融基础设施进行监管的重要目标（见图1）。现有法律法规框架基本满足金融基础设施发展需求，但仍存在法律法规不健全、分业监管协同不足等问题（见图2）。对于系统重要性金融基础设施，大部分受访机构表示应采取更严格的监管标准。
风险管理方面，受访机构表示，金融基础设施运营中最突出的风险是信息技术风险，其次是操作风险，再次是法律合规风险和政策风险；此外，市场风险、信用风险以及系统性风险也不容忽视（见图3）。绝大多数受访机构已建立全面风险管理体系，并定期或不定期开展风险演练和压力测试。对于国际金融制裁可能带来的挑战，大多数受访机构表示，金融基础设施应未雨绸缪，持续推进“自主可控”发展，加强国际金融合作，提升反制裁能力。
风险因素方面，68.97%的受访机构表示，国际地缘政治冲突、经贸摩擦等外部因素导致的不确定性是2025年经营面临的主要风险因素之一。欧美主要经济体央行的货币政策调整及宏观经济结构变化导致的不确定性、网络安全风险、金融制裁风险、极端行情风险、市场流动性风险、操作风险也较为突出（见图4）。值得注意的是，27.59%的受访机构认为环境和气候风险会对其业务产生影响，24.14%的受访机构认为人工智能等技术创新带来的不确定性应引起重视。业务连续性方面，大部分受访机构（68.97%）已建立“两地三中心”，小部分机构（13.79%）表示计划建立。机构较为关注的是中国人民银行2024年7月29日发布的金融行业标准《金融信息基础设施运行指标体系》（JR/T0268—2024），该标准对金融信息基础设施相关业务连续性指标进行了明确。服务实体经济方面，我国金融基础设施机构深入贯彻落实中央金融工作会议精神，做好金融“五篇大文章”，推出相关服务和产品，服务实体经济发展。例如，中央国债登记结算有限责任公司（以下简称中债登）积极推动债券柜台市场发展，满足个人、中小机构投资者的多元化投融资需求，并支持主题债券创新，引导市场资金投向乡村振兴、粮食安全、科技创新、稳产保供、重大工程、基础设施等实体经济领域。上海黄金交易所不断深化与产业链上下游的合作，探索黄金金融产品和服务创新，支持黄金产业的健康发展，促进黄金在国际贸易、金融投资和消费领域的应用，带动相关产业的升级和优化。上海期货交易所在“保险+期货”基础上，推出天然橡胶“稳产行动”项目，切实帮助广大胶农稳定收入，并持续关注中小微企业“小生意”的痛点和难点，探索创新服务平台和模式，推出上期综合业务平台服务中小企业需求。调研还发现，金融基础设施服务实体经济仍然存在相关产品服务的供给与需求不匹配、产品创新力不足、金融服务“最后一公里”未打通等问题。金融基础设施机构需要不断提高站位，加强创新与科技应用，推出更加符合实体经济发展需求的服务和产品，畅通服务渠道，切实提升服务实体经济质效。国际化发展方面，近年来我国金融基础设施在人民币跨境支付、清算、资本市场互联互通等领域取得显著进展，国际化程度不断提升。13.79%的受访机构在境外设立了分支机构，主要分布在美国纽约、英国伦敦、中国香港、新加坡等国际金融中心；68.97%的受访机构尚未设立境外分支机构，17.24%的机构未来计划在境外设立分支机构拓展业务。超过62.07%的受访机构已经推出国际化服务或产品，如沪港通、深港通、“债券通”、上海黄金交易所国际板、“沪纽金”等，切实提升了我国金融要素市场国际化水平；27.59%的受访机构表示计划推出。此外，随着国际化进程的加快，我国金融基础设施与境外市场的互联互通还面临法律规则体系差异、监管差异、地缘政治冲突、全球风险外溢与传导等挑战。可持续发展方面，我国金融基础设施发挥着愈发关键的作用，尤其在绿色金融政策创新、产品多样化和国际合作等领域。调研结果显示，绝大多数金融基础设施对绿色可持续发展的重要性有充分认识，部分金融基础设施机构（48.28%）已经推出ESG相关服务和产品。例如，上海证券交易所支持绿色企业上市融资，大力发展绿色债券市场，加快绿色指数产品创新，推动绿色披露规则建设，深化绿色金融国际合作，绿色产品不断丰富，市场规模持续扩大。中债登将支持绿色发展融入公司战略规划，持续拓展绿色债券市场服务广度和深度，推动绿债市场信息披露标准化建设。上海清算所发布绿色低碳主题债券指数，该指数以募集资金用于推动环境效益、区域发展、社会责任等项目的债券以及清洁能源、清洁交通、可持续建筑、工业低碳改造等绿色项目行业发行人所发行的深度低碳债券为样本，可作为投资绿色及深度低碳债券的业绩比较基准和投资标的。与此同时，我国金融基础设施还面临ESG数据透明度和一致性不足、金融市场对ESG投资的认可度和激励不足、碳市场发展与国际接轨不足、金融机构的风险管理能力不足、国际合作与标准接轨的深度不足等挑战。数字创新方面，人工智能、大数据、区块链等数字创新技术的应用提升了金融基础设施的经营效率和风险防控能力，降低了运营成本，为我国金融市场高质量发展提供了新动能。对于推动金融科技创新及业务落地的主要困难与挑战，大部分受访机构认为是投入成本较高（75.86%）和缺乏专业数字化人才（72.41%），业务场景不清晰（62.07%）、对于信息技术安全风险的担忧（48.28%），以及数据安全管理的困难（41.38%）也是制约因素。数据安全管理方面，我国高度重视数据安全领域建设，相关法律法规体系不断完善，构建起以《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等为核心的法律框架，明确了数据处理、网络安全、个人隐私保护的具体要求，特别是对关键信息基础设施（如金融行业）提出了更严格的安全和合规标准，确保金融机构在数据管理、跨境数据传输等方面符合国家安全和法律要求。对于金融基础设施机构而言，相关法律法规体系的完善显著提升了数据安全管理的标准，要求机构建立健全数据安全管理体系，采取更严格的分级分类保护措施，加强数据合规管理，特别在数据跨境时需要按要求开展安全评估，确保数据安全。93.10%的受访机构表示，数据安全管理具有十分重要的意义；超过48%的受访机构已经推出数据安全管理相关措施，34.48%的机构表示正在研究制定并计划推出。面对网络安全、数据隐私等不容忽视的挑战，未来需要进一步加强金融基础设施的技术安全管理机制建设，提升应对网络安全风险能力，不断完善数据合规管理体系。金融基础设施已经成为全球金融市场的重要枢纽，全球金融市场的交互越来越依赖金融基础设施的连接。面对复杂多变的国际政治经济环境，金融基础设施发展需要密切关注国际监管动态，夯实相关法律基础，完善风险管理框架，增强金融基础设施应对风险的韧性，提升技术系统的独立性，保障金融基础设施的安全高效运行。建议一：进一步夯实法律制度基础，完善金融基础设施监管体系。一是进一步完善法律法规顶层设计与制度安排，为金融基础设施的监管与运行提供坚实的法律基础。二是加强监管协调，强化跨市场信息共享，提高金融基础设施监管能力，切实防范化解金融风险。三是加强国际监管合作，推动相关规则互认和信息共享，强化境内外金融基础设施互联互通。建议二：积极构建自主可控安全高效的金融基础设施体系建设，提升反金融制裁能力。一是要建立健全“自主可控”的技术体系，确保核心硬件、软件等自主可控，强化数据安全管理。二是要加强国际金融合作，积极参与和引领全球金融监管标准的制定，提升国际话语权和应对外部不确定性的能力。三是未雨绸缪，针对可能金融制裁场景，建立风险应急处置机制。建议三：稳步强化金融基础设施职能发挥，做好金融“五篇大文章”。一是坚持将金融服务实体经济作为金融基础设施运行的宗旨，多措并举，丰富产品与服务体系，切实提升金融产品和服务的可得性与覆盖面，降低成本，助力实体经济发展。二是持续推动金融基础设施绿色可持续发展，建立健全绿色相关制度标准，创新绿色产品与服务，引导行业发展，不断深化国际合作，推动国内外相关标准接轨。三是统筹创新与安全，加快金融基础设施数字化升级，推动人工智能、量子计算等前沿技术与金融的深度融合。此外，积极推动数据要素市场发展，加快数据要素市场与金融市场间联通，疏通相关堵点，为数据资产化提供支持与服务，释放数据要素价值。
